未批先建”相關(guān)執(zhí)法問(wèn)題
1. “未批先建”超過(guò)兩年還處罰嗎？
2. 為什么對(duì)超過(guò)兩年的“未批先建”不再處罰？
3. 如何認(rèn)定建設(shè)項(xiàng)目總投資額？
4. 正在建設(shè)過(guò)程中的建設(shè)項(xiàng)目，能否根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中實(shí)際發(fā)生的投資額認(rèn)定該建設(shè)項(xiàng)目總投資額？
5. 為什么新環(huán)保法要取消“限期補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)”的規(guī)定？
6. 建設(shè)單位還可以補(bǔ)辦環(huán)評(píng)嗎？
什么是“未批先建”？
根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二條的規(guī)定，環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度。
“未批先建”違法行為是指，建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書（表），或者未按照環(huán)境影響評(píng)價(jià)法第二十四條的規(guī)定重新報(bào)批或者重新審核環(huán)境影響報(bào)告書（表），擅自開工建設(shè)的違法行為，以及建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書（表）未經(jīng)批準(zhǔn)或者未經(jīng)原審批部門重新審核同意，建設(shè)單位擅自開工建設(shè)的違法行為。
根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十四條的規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目需要重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的情形可以分為以下兩類：
一是建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件經(jīng)批準(zhǔn)后，建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采取的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防治生態(tài)破壞措施發(fā)生重大變動(dòng)的，需要重新報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響文件。如果未依法重新報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，繼續(xù)開工建設(shè)的，則屬于“未批先建”的情形。
二是原建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件批準(zhǔn)后超過(guò)五年才開工建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)重新報(bào)批其建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。如果未依法重新報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，開工建設(shè)的，也屬于“未批先建”的情形。
什么是“開工建設(shè)”？
除火電、水電和電網(wǎng)項(xiàng)目外，建設(shè)項(xiàng)目開工建設(shè)是指，建設(shè)項(xiàng)目的永久性工程正式破土開槽開始施工，在此以前的準(zhǔn)備工作，如地質(zhì)勘探、平整場(chǎng)地、拆除舊有建筑物、臨時(shí)建筑、施工用臨時(shí)道路、通水、通電等不屬于開工建設(shè)。
火電項(xiàng)目開工建設(shè)是指，主廠房基礎(chǔ)墊層澆筑第一方混凝土。電網(wǎng)項(xiàng)目中變電工程和線路工程開工建設(shè)是指，主體工程基礎(chǔ)開挖和線路基礎(chǔ)開挖。
水電項(xiàng)目籌建及準(zhǔn)備期相關(guān)工程應(yīng)作為一個(gè)整體項(xiàng)目納入“三通一平”工程開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)。水生生態(tài)保護(hù)的相關(guān)措施應(yīng)列為水電項(xiàng)目籌建及準(zhǔn)備期工作內(nèi)容；圍堰工程（包括分期圍堰）和河床內(nèi)導(dǎo)流工程作為主體工程內(nèi)容，不納入“三通一平”工程范圍，具體按照《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水電建設(shè)環(huán)境保護(hù)工作的通知》(環(huán)辦〔2012〕4號(hào))執(zhí)行。
關(guān)于“未批先建”的常見(jiàn)執(zhí)法
難題有哪些？
“未批先建”與“未驗(yàn)先投”一樣，也是在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，執(zhí)法小伙伴們經(jīng)常遇見(jiàn)且特別撓頭的問(wèn)題。對(duì)于“未批先建”，執(zhí)法小伙伴們問(wèn)的最多的，主要有以下6個(gè)問(wèn)題：
1. “未批先建”超過(guò)兩年還處罰嗎？
2. 為什么對(duì)超過(guò)兩年的“未批先建”不再處罰？
3. 如何認(rèn)定建設(shè)項(xiàng)目總投資額？
4. 正在建設(shè)過(guò)程中的建設(shè)項(xiàng)目，能否根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中實(shí)際發(fā)生的投資額認(rèn)定該建設(shè)項(xiàng)目總投資額？
5. 為什么新環(huán)保法要取消“限期補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)”的規(guī)定？
6. 建設(shè)單位還可以補(bǔ)辦環(huán)評(píng)嗎？
帶著以上這些常見(jiàn)問(wèn)題，小編這段時(shí)間請(qǐng)教了多位權(quán)威專家。接下來(lái)，小編就把權(quán)威專家們的意見(jiàn)綜合一下給大家分享，目的是和大家交流探討，以期拋磚引玉。也盼望小伙伴們提出你們想要咨詢的問(wèn)題，小編將在以后的文章里給予答復(fù)。
“未批先建”常見(jiàn)執(zhí)法問(wèn)題解答
1. “未批先建”超過(guò)兩年還處罰嗎？
《行政處罰法》第29條規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算�！�
根據(jù)上述法律規(guī)定，對(duì)于“未批先建”違法行為，只要自其建設(shè)行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)遵守《行政處罰法》第29條的規(guī)定，對(duì)建設(shè)單位“未批先建”的違法行為不予行政處罰。
因?yàn)椤拔磁冉ā边`法行為在建設(shè)行為終了之時(shí)就已經(jīng)結(jié)束，不存在連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)，所以對(duì)“未批先建”的違法行為，行政處罰的追溯期限是自建設(shè)行為終了之日起計(jì)算，如果是二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，對(duì)建設(shè)單位“未批先建”的違法行為不予行政處罰。
特別要強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)于“未批先建”違法行為已超過(guò)二年行政處罰追溯期限不予處罰，僅僅是對(duì)“未批先建”的違法行為不再予以行政處罰，并不是對(duì)建設(shè)單位的其他違法都不處罰了。建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”投入生產(chǎn)或者使用后，有關(guān)單位或者個(gè)人具有超過(guò)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排污，通過(guò)暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排污等情形之一，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)違法行為依法予以處罰。
2. 為什么對(duì)超過(guò)兩年的“未批先建”不再處罰？
對(duì)于“未批先建”違法行為超過(guò)二年未被發(fā)現(xiàn)，則不再給予行政處罰，主要有以下五個(gè)方面的原因：
一是環(huán)境執(zhí)法的重點(diǎn)應(yīng)該在是否造成對(duì)環(huán)境的實(shí)質(zhì)影響的行為上，而不是在是否做了環(huán)評(píng)這個(gè)過(guò)程上。環(huán)境執(zhí)法的目的是保障環(huán)境質(zhì)量，環(huán)評(píng)是保障環(huán)境質(zhì)量的程序性過(guò)程，并不是企業(yè)做了環(huán)評(píng)就一定會(huì)達(dá)標(biāo)排放，企業(yè)只有嚴(yán)格按照環(huán)評(píng)批復(fù)要求去做，才能達(dá)標(biāo)排放，從而保障環(huán)境質(zhì)量，保障公眾健康和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
實(shí)踐中，一些做了環(huán)評(píng)的企業(yè)，根本不按照環(huán)評(píng)批復(fù)要求或者不完全按照環(huán)評(píng)批復(fù)要求去做，造成對(duì)環(huán)境的不良影響，甚至造成較惡劣的影響。也有一些既做了環(huán)評(píng)，也竣工驗(yàn)收合格了，但是環(huán)保設(shè)施閑置或者不正常使用，超標(biāo)排放或者直接排污，造成對(duì)環(huán)境的污染和生態(tài)的破壞。
因此，無(wú)論有沒(méi)有“未批先建”的違法行為，只要是企業(yè)已經(jīng)投產(chǎn)而且在排放污染物，環(huán)境執(zhí)法的重點(diǎn)就應(yīng)該在企業(yè)是否超標(biāo)排污、是否造成對(duì)環(huán)境的不良影響，是否造成環(huán)境質(zhì)量惡化等實(shí)質(zhì)影響上，而不是在是否做了環(huán)評(píng)這個(gè)程序上。因?yàn)樽霏h(huán)評(píng)的目的也是為了預(yù)防或者減輕建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的不良環(huán)境影響的后果，即至少要滿足排污達(dá)標(biāo)這個(gè)最基本的要求。
如果現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法發(fā)現(xiàn)一個(gè)企業(yè)“未批先建”并已經(jīng)投產(chǎn)，即一邊在生產(chǎn)一邊在排污，執(zhí)法人員難道不去排污口監(jiān)測(cè)其是否超標(biāo)排污，卻任其一邊排污，一邊補(bǔ)辦環(huán)評(píng)，然后再去竣工驗(yàn)收嗎？眾所周知，做一套環(huán)評(píng)和驗(yàn)收程序至少半年時(shí)間。
因此，“未批先建”都超過(guò)兩年了，已經(jīng)投產(chǎn)且在排污，需要將執(zhí)法重點(diǎn)放在造成了環(huán)境污染后果的違法行為上。老百姓和全社會(huì)關(guān)注的也是企業(yè)排污是否影響了環(huán)境質(zhì)量這個(gè)結(jié)果，并不關(guān)心做環(huán)評(píng)和驗(yàn)收這些程序。
二是督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)履行法定的行政處罰職責(zé)。行政處罰規(guī)定時(shí)效制度的目的，與民法中及時(shí)督促債權(quán)人盡快行使權(quán)利一樣，主要是督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)履行法定的行政處罰職責(zé)。
古希臘的法諺有云：“法律不保護(hù)躺在權(quán)利上睡大覺(jué)的人�！毙姓䴔C(jī)關(guān)只有依法及時(shí)地運(yùn)用國(guó)家賦予的行政職權(quán)對(duì)違法行為進(jìn)行處罰，才能維護(hù)國(guó)家行政管理秩序，震懾違法者和潛在的違法者。
如果行政機(jī)關(guān)“想何時(shí)處罰就何時(shí)處罰”、“想不處罰就一拖了之”，躺在權(quán)利的溫床上任性而為，不及時(shí)對(duì)違法者進(jìn)行懲處，甚至以“未發(fā)現(xiàn)”作為理由而做違法者的保護(hù)傘，不僅會(huì)損害環(huán)境公共利益，破壞生態(tài)環(huán)境，還會(huì)助長(zhǎng)官僚主義。
只有行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及時(shí)對(duì)違法行為予以打擊和處罰，才能維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。行政機(jī)關(guān)只有依法及時(shí)對(duì)出現(xiàn)的違法事件處理，才能維護(hù)和保障國(guó)家行政管理秩序，使他人引以為戒，防止類似的違法事件再度出現(xiàn)。
三是有利于避免時(shí)過(guò)境遷增加案件的查處難度。行政處罰必須“以事實(shí)為依據(jù)”，收集能夠證明行為人違法的證據(jù)。如果行政機(jī)關(guān)不及時(shí)收集證據(jù)實(shí)施處罰，必將增加案件的查處難度，甚至無(wú)法取得違法證據(jù)。行政處罰時(shí)效制度的存在，可以提升行政處罰的質(zhì)量，降低出現(xiàn)冤假錯(cuò)案的概率。
從法理上講，時(shí)效制度是指依照法律之規(guī)定，一定的事實(shí)狀態(tài)因一定時(shí)間之經(jīng)過(guò)而引起一定的法律后果的法律制度。時(shí)效包括取得時(shí)效與消滅時(shí)效，行政處罰中的時(shí)效是一種消滅時(shí)效，是指享有追訴權(quán)的主體對(duì)特定的違法行為沒(méi)有適時(shí)行使追訴權(quán)的事實(shí)狀態(tài)經(jīng)過(guò)法定的期限，則對(duì)于該行為的追訴權(quán)消滅的法律制度。
行政處罰中的時(shí)效制度是從民法中借鑒來(lái)的。在民法中，時(shí)效制度的主要目的是督促債權(quán)人盡快行使權(quán)利。
我國(guó)刑法也有時(shí)效制度�！缎谭ā返诎耸邨l規(guī)定，犯罪經(jīng)過(guò)下列期限不再追訴：
（一）法定最高刑為不滿五年有期徒刑的，經(jīng)過(guò)五年；
（二）法定最高刑為五年以上不滿十年有期徒刑的，經(jīng)過(guò)十年；
（三）法定最高刑為十年以上有期徒刑的，經(jīng)過(guò)十五年；
（四）法定最高刑為無(wú)期徒刑、死刑的，經(jīng)過(guò)二十年。如果二十年以后認(rèn)為必須追訴的，須報(bào)請(qǐng)最高人民檢察院核準(zhǔn)。
對(duì)違法行為設(shè)置追訴時(shí)效，有利于克服行政效率低下的官僚主義病態(tài)，敦促行政機(jī)關(guān)盡職盡責(zé)、及時(shí)完成法律賦予的行政職責(zé)。
五是體現(xiàn)了處罰與教育相結(jié)合原則。處罰不是目的，而是一種手段，通過(guò)處罰教育違法者，從而預(yù)防和制止違法行為。教育是處罰的基礎(chǔ)和目的，處罰是教育的手段和保證，兩者相輔相成，缺一不可。教育引導(dǎo)作為法律的基本作用，如果違法行為在一定時(shí)期內(nèi)得不到糾正直到違法行為的在時(shí)間上的“自我糾正”，再給予處罰達(dá)不到法律層面對(duì)其教育引導(dǎo)的目的。所以，對(duì)于大多數(shù)行政處罰案件來(lái)說(shuō)，適用兩年時(shí)效的規(guī)定。
