這一期，我們將對(duì)有關(guān)“未驗(yàn)先投”的執(zhí)法最后兩個(gè)收官的問(wèn)題開(kāi)展討論交流：
1. “未驗(yàn)先投”超過(guò)兩年了才被發(fā)現(xiàn)，還要不要處罰？
2. 如何遏制“未批先建”和“未驗(yàn)先投”的違法行為？
往期回顧
上幾期我們對(duì)10個(gè)有關(guān)“未驗(yàn)先投”的執(zhí)法難題進(jìn)行了討論交流：
1. 依據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第23條對(duì)“未驗(yàn)先投”違法行為進(jìn)行處罰，必須進(jìn)行“雙罰”嗎？
2. 對(duì)“未驗(yàn)先投”違法行為進(jìn)行“雙罰”有無(wú)例外？
3. 對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員處以罰款是否以“逾期不改正”為前提？
4. 對(duì)“未驗(yàn)先投”違法行為進(jìn)行處罰后，建設(shè)單位仍舊不改正的，還可以再次進(jìn)行“雙罰”嗎？（更多閱讀：獨(dú)家！“未驗(yàn)先投”執(zhí)法相關(guān)問(wèn)題，你想知道的都在這里！）
5.《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類(lèi)管理名錄》修正后，報(bào)告書(shū)或者報(bào)告表項(xiàng)目變更為登記表項(xiàng)目的，還需要驗(yàn)收么？
6.“未驗(yàn)先投”違法行為發(fā)生在新《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》實(shí)施之前，是按照新條例還是按照舊條例進(jìn)行處罰？（更多閱讀：獨(dú)家！“未驗(yàn)先投”，新舊條例如何使用？專(zhuān)家分析（一））
7. 對(duì)“未驗(yàn)先投”責(zé)令限期改正的“限期”是多久？（更多閱讀：【獨(dú)家】“未驗(yàn)先投”執(zhí)法相關(guān)問(wèn)題（三），馬上收藏！）
8. 環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收的“驗(yàn)收期”是多久？
9. 既有“未批先建”違法行為，又有“未驗(yàn)先投”違法行為，該如何處罰？
10. 如何認(rèn)定“直接負(fù)責(zé)的主管人員”和“其他直接責(zé)任人員”？
1. “未驗(yàn)先投”超過(guò)兩年了才被發(fā)現(xiàn)，還要不要處罰？
《行政處罰法》第29條規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算。”
根據(jù)上述法律規(guī)定，對(duì)于“未批先建”違法行為，只要自其建設(shè)行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)遵守《行政處罰法》第29條的規(guī)定，對(duì)建設(shè)單位“未批先建”的違法行為不予行政處罰。因?yàn)椤拔磁冉ā边`法行為在建設(shè)行為終了之時(shí)就已經(jīng)結(jié)束，不存在連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)，所以對(duì)“未批先建”的違法行為，行政處罰的追溯期限是自建設(shè)行為終了之日起計(jì)算，如果是二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，對(duì)建設(shè)單位“未批先建”的違法行為不予行政處罰。
但是，建設(shè)項(xiàng)目“未驗(yàn)先投”而投入生產(chǎn)或者使用，因?yàn)椤拔打?yàn)先投”的違法行為一直處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)，無(wú)論其是否超過(guò)兩年，環(huán)保部門(mén)都應(yīng)當(dāng)對(duì)建設(shè)單位“未驗(yàn)先投”的違法行為依法作出處罰，即依照《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第23條的規(guī)定做出處罰。
除非是從“未驗(yàn)先投”違法行為終了之日起，到環(huán)保部門(mén)發(fā)現(xiàn)其曾經(jīng)的“未驗(yàn)先投”違法行為之日期間，超過(guò)了兩年的行政處罰追溯期限，環(huán)保部門(mén)則應(yīng)當(dāng)遵守《行政處罰法》第29條的規(guī)定，不予行政處罰。而實(shí)際上，“未驗(yàn)先投”違法行為終了，實(shí)際上就只有兩種情形，一種是已經(jīng)停產(chǎn)，另一種是及時(shí)補(bǔ)辦了驗(yàn)收手續(xù)。
實(shí)踐中，往往是同一個(gè)建設(shè)單位的建設(shè)項(xiàng)目，既有“未批先建”的違法行為，同時(shí)又有“未驗(yàn)先投”的違法行為，且這兩種違法行為都是超過(guò)兩年才被發(fā)現(xiàn)，該怎么處罰呢？
按照全國(guó)人大常委會(huì)法工委《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理有關(guān)法律適用問(wèn)題的答復(fù)意見(jiàn)》，建設(shè)單位同時(shí)構(gòu)成“未批先建”和“未驗(yàn)先投”兩個(gè)違法行為的，應(yīng)當(dāng)分別依法作出相應(yīng)處罰。根據(jù)上述《行政處罰法》29條的要求，“未批先建”違法行為已超過(guò)二年行政處罰追溯期限，不予處罰。
但是，即使“未批先建”違法行為已超過(guò)二年行政處罰追溯期限，環(huán)保部門(mén)仍可以對(duì)“未驗(yàn)先投”的違法行為依法作出處罰，不受“未批先建”違法行為行政處罰追溯期限的影響。
特別要強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)于“未批先建”違法行為已超過(guò)二年行政處罰追溯期限不予處罰，僅僅是對(duì)“未批先建”的違法行為不再予以行政處罰，并不是對(duì)建設(shè)單位的其他違法都不處罰了。建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”投入生產(chǎn)或者使用后，有關(guān)單位或者個(gè)人具有超過(guò)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排污，通過(guò)暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排污等情形之一，環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)違法行為依法予以處罰。
而為什么對(duì)于“未批先建”違法行為超過(guò)二年行政處罰追溯期限則不予處罰？這也是小伙伴們比較困惑的問(wèn)題，篇幅原因，我們留待下期討論。
2. 如何遏制“未批先建”和“未驗(yàn)先投”的違法行為？
對(duì)于具有“未批先建”或者“未驗(yàn)先投”違法行為，或者兩種違法行為都有的企業(yè)，無(wú)論其是否已經(jīng)投產(chǎn)超過(guò)了兩年，實(shí)際上，對(duì)于環(huán)保部門(mén)保護(hù)環(huán)境的職責(zé)而言，執(zhí)法重點(diǎn)都應(yīng)當(dāng)放在企業(yè)違法行為是否造成對(duì)環(huán)境的實(shí)質(zhì)影響上，即在于污染環(huán)境的結(jié)果，而不是在于是否做了環(huán)評(píng)、是否組織驗(yàn)收等過(guò)程性程序上。
因?yàn)樽霏h(huán)評(píng)、組織竣工驗(yàn)收的目的，都是通過(guò)環(huán)評(píng)和竣工驗(yàn)收的程序來(lái)預(yù)防或者減輕建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的不良環(huán)境影響。因此，無(wú)論是否有“未批先建”或者“未驗(yàn)先投”違法行為，對(duì)于已經(jīng)投入生產(chǎn)或使用的建設(shè)項(xiàng)目，執(zhí)法的重點(diǎn)都應(yīng)該是企業(yè)是否超標(biāo)排污、是否造成對(duì)環(huán)境的不良影響，是否造成環(huán)境質(zhì)量惡化等實(shí)質(zhì)影響上。
環(huán)境執(zhí)法的目的是保障環(huán)境質(zhì)量，環(huán)評(píng)和竣工驗(yàn)收都是保障環(huán)境質(zhì)量的過(guò)程性程序，并不是企業(yè)做了環(huán)評(píng)、通過(guò)了竣工驗(yàn)收就一定會(huì)達(dá)標(biāo)排放，企業(yè)只有按照環(huán)評(píng)批復(fù)要求以及竣工驗(yàn)收要求去做，才能達(dá)標(biāo)排放，從而保障環(huán)境質(zhì)量，保障公眾健康和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
實(shí)踐中，一些做了環(huán)評(píng)的企業(yè)，根本不按照環(huán)評(píng)批復(fù)要求或者不完全按照環(huán)評(píng)批復(fù)要求去做，造成對(duì)環(huán)境的不良影響，甚至造成較惡劣的影響。也有一些既做了環(huán)評(píng)，也竣工驗(yàn)收合格了，但是環(huán)保設(shè)施閑置或者不正常使用，超標(biāo)排放或者直接排污，造成對(duì)環(huán)境的污染和生態(tài)的破壞。因此，環(huán)境執(zhí)法的重點(diǎn)本來(lái)就應(yīng)該在是否造成對(duì)環(huán)境的實(shí)質(zhì)影響的行為上，而不是在是否做了環(huán)評(píng)、是否驗(yàn)收合格等這些過(guò)程上。
因此，遏制“未批先建”和“未驗(yàn)先投”的違法行為，需要全面執(zhí)行生態(tài)環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)和兩高司法解釋的規(guī)定，將執(zhí)法重點(diǎn)放在造成了環(huán)境污染后果的違法行為上，而近幾年修改的新《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》以及《土壤污染防治法》等，恰恰是加大了對(duì)造成環(huán)境污染后果的違法行為的處罰，如按日計(jì)罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、追究刑事責(zé)任等，這些處罰對(duì)于違法企業(yè)和違法者來(lái)說(shuō)，其違法代價(jià)和成本是非常高的，比只處罰其“未批先建”和“未驗(yàn)先投”的代價(jià)也高得多。只有罰到痛，才能從根本上減少違法。
那么，都有哪些針對(duì)造成環(huán)境污染后果的處罰呢？
一是對(duì)超標(biāo)或者超總量排污的違法行為進(jìn)行按日計(jì)罰。“未批先建”或“未驗(yàn)先投”的建設(shè)項(xiàng)目，一般都難以做到達(dá)標(biāo)排放，也不可能滿足重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)的要求。對(duì)于超標(biāo)或者超總量排放污染物的違法行為，既可以根據(jù)新《環(huán)境保護(hù)法》第59條的規(guī)定，予以按日計(jì)罰。違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，環(huán)保部門(mén)可以按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰，直到改正為止，即“罰款上不封頂”。
二是對(duì)超標(biāo)或者超總量排污的違法行為實(shí)施限產(chǎn)停產(chǎn)。根據(jù)新《環(huán)境保護(hù)法》第60條的規(guī)定，超過(guò)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過(guò)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的，縣級(jí)以上環(huán)保部門(mén)可以責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。
三是對(duì)排污造成或者可能造成嚴(yán)重污染的可以查封、扣押。根據(jù)新《環(huán)境保護(hù)法》第25條的規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物，造成或者可能造成嚴(yán)重污染的，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)，可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備。
四是對(duì)以逃避監(jiān)管的方式違法排污的予以拘留。“未批先建”或“未驗(yàn)先投”的建設(shè)項(xiàng)目，往往也都存在通過(guò)暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物的行為。根據(jù)新《環(huán)境保護(hù)法》第63條第（三）項(xiàng)規(guī)定，通過(guò)暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物的，尚不構(gòu)成犯罪的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，由縣級(jí)以上環(huán)保部門(mén)將案件移送公安機(jī)關(guān)，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處10-15日拘留；情節(jié)較輕的，處5-10日拘留。
五是對(duì)重金屬超標(biāo)的違法行為追究刑事責(zé)任。根據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)兩高司法解釋?zhuān)�，排放、傾倒、處置含鉛、汞、鎘、鉻、砷、鉈、銻的污染物超標(biāo)3倍以上的，或者排放、傾倒、處置含鎳、銅、鋅、銀、釩、錳、鈷的污染物超標(biāo)10倍以上的，按照刑法第338條追究刑事責(zé)任。
六是對(duì)減少防治污染設(shè)施運(yùn)行支出的違法行為追究刑事責(zé)任。根據(jù)兩高司法解釋?zhuān)瑢?duì)于違法減少防治污染設(shè)施運(yùn)行支出一百萬(wàn)元以上的，按照刑法第338條追究刑事責(zé)任。
七是對(duì)致使公私財(cái)產(chǎn)損失的違法行為追究刑事責(zé)任。根據(jù)兩高司法解釋?zhuān)瑢?duì)于違法所得或者致使公私財(cái)產(chǎn)損失三十萬(wàn)元以上的, 按照刑法第338條追究刑事責(zé)任。
八是對(duì)非法排放危險(xiǎn)廢物的違法行為追究刑事責(zé)任。根據(jù)兩高司法解釋?zhuān)瑢?duì)于非法排放、傾倒、處置危險(xiǎn)廢物三噸以上的, 按照刑法第338條追究刑事責(zé)任。
九是對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行公益訴訟。根據(jù)新《環(huán)境保護(hù)法》第58條的規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，社會(huì)組織可以向人民法院提起公益訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。騰格里沙漠污染公益訴訟案，最高人民法院終審裁定涉案8家污染企業(yè)投入5.69億元用于修復(fù)土壤污染，并承擔(dān)環(huán)境損失公益金600萬(wàn)元。
十是對(duì)污染責(zé)任者實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害賠償。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度。2015年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》(中辦發(fā)〔2015〕57號(hào))，在吉林等7個(gè)省市部署開(kāi)展改革試點(diǎn)，取得明顯成效。2017年12月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，明確自2018年1月1日起，在全國(guó)試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，促使污染責(zé)任者對(duì)受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)。生態(tài)環(huán)境損害無(wú)法修復(fù)的，實(shí)施貨幣賠償，用于替代修復(fù)。污染責(zé)任者因同一生態(tài)環(huán)境損害行為需承擔(dān)行政責(zé)任或刑事責(zé)任的，不影響其依法承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。
實(shí)際上，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)以及兩高司法解釋等，還有許多針對(duì)不同的違法行為的處罰，就不一一舉例了。總之，現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)于違法行為的處罰，涵蓋了現(xiàn)實(shí)中存在的絕大多數(shù)的違法行為，也就是說(shuō)，對(duì)于違法行為，并不缺乏予以處罰的法律依據(jù)。
